卫健委官员：两票制一年，某省批发商已淘汰20%！

“两票制”作为阶段性的政策，是医药物流企业发展的机遇，需要抓紧利用，促使行业快速发展做大做强。

——傅鸿鹏，国家卫生健康委卫生发展研究中心研究员、药物政策研究室主任

为什么要搞“两票制”？

1.针对过账洗钱问题

从上世纪八十年代开始，政府一直在研究如何解决药品领域过账洗钱的问题，打击了三十多年，中间采取了多种方法，包括集中采购、整顿医药市场商业贿赂等等都没有效果。最后推出了“两票制”，希望通过“两票制”的实施把问题解决。

2.降低药价

药品的集中采购推了十几年，集中采购政策社会评论有褒有贬，的确降低了一部分的药品价格，但同时也有应该降价但是没有降价的药品。因此为了进一步完善药品集中采购政策，推动降低药价，促生“两票制”。

3.提高药品流通的集中度

中国药品流通体系的规划要点之一始终是提高药品流通集中度，打造可以面向国际的大型医药流通企业。“两票制”的提出对于打造大型医药流通企业、提高药品流通集中度具有非常重要的帮助作用。

“两票制”是一个阶段性的政策，是为了解决医药流通领域存在已久的问题才采取的阶段性政策。既然是阶段性的政策，那么达成了它的预期目标之后，应该会有一定调整。

“两票制”从政策设置上也对社会三方物流企业提出了支持，为了进一步提高医药物流运输能力，两票制文件提出鼓励多仓协同运送、鼓励地方上建设区域性的医药物流园区等等，这是从物流层面上保证“两票制”的实施。

“两票制”目前进展

“两票制”核心是从起点到终点只能开两张药品购销发票，在“两票制”文件里，对于如何界定第一票、第二票、何时允许开第三票都有专门的表述。

跟踪“两票制”的进展，需要关注以下几个方面的核心问题。

1.执行时间 

大体上全国31个省目前为止已经全部出台了“两票制”的文件，但是“两票制”文件出台的时间主要集中在2017年的下半年，就是8、9、10三个月。在全国31个省里面，所有省“两票制”实施分为两个阶段，一是启动实施，二是全面实施，启动实施和全面实施中间往往相差三个月到半年左右。根据时间节点来计算的话，应该有27-28个省份在2017年年底都进入了全面实施阶段。还有几个省实施的比较晚，到2018年年底才全面实施。现在是2018年4月份，基本上绝大多数的省都进入了全面实施的阶段，这是全国层面各省政策落实的进度。

2.实施范围

“两票制”主要是在公立医疗卫生机构实施，但是公立医疗卫生机构分为不同的级别。在各省份规定的也不一样，有的是覆盖所有的医院，也有小部分省份只覆盖二级以上的公立医院。还有省把村卫生室也纳入“两票制”实施范围，此外还有2个省点名了国有企业和事业单位的机构。

3.视同生产企业情况

各省基本上都是按照国家的规定，其中有2个省已经明确要控股超过50%才算是集成一体化的企业。其他有一些省提出药品上市许可持有者、委托药品生产企业或流通企业代为销售药品也可以视为生产企业。还有4个省提出境外药品国内分包装企业视为生产企业。规定生产企业之间产品经营权转让的受让方也视为生产企业。

4.可不视为一票的情况

国家内容讲的是医药流通集团型企业总部的子公司或者是控股的子公司之间调拨不属于一票。一些省里在细节上做了进一步的完善，比如强调子公司的ERP系统要与省药械平台对接，才能不视为一票；全资（控股）子公司向总公司调拨，也可不视为一票；子公司与母公司之间相互调拨可不视为一票等等。

5.可增开一次发票的情况

多数省都把国家这一条的规定写在了省级文件里，但是也有一些省份做了一些调整，比如有一些省就没有把增开一次发票的情况写出来；还有其他的省列出了偏远地区的名单，不是简单说偏远地区，而是偏远地区是哪里都列出了清单；还有一些地方提出市场战略合作发生产权转移的产品。

6.不实施两票制的药品

按照国家版的文件规定，只有麻醉药品和一类精神药品等少数药品可以不实施“两票制”。但省里落实制定省一级文件的时候是逐步放开的，不同省份继续放开的药品不一样，但是大体趋势就是越往后出台“两票制”文件的省放开的药品品种越多。

7.偏远地区的处理

8.特色做法

有一些省份的做法比较有特色，比如推行耗材“两票制”、严格限制CSO、试点一票制、“两票制”免检政策、清单管理、建立药品配送区域备案制、电子票据核验等等。

初步效果

F省是2012年开始推“两票制”，到十二五期末基本上完成了第一轮的周期。期间，药品批发企业减少141家，到期末剩余272家。整个十二五期间，也就是推进“两票制”的四年期间，福建省药品流通企业减少了1/3左右。批发前10名行业集中度为87.49%，在全国来看应该是最高的，前3名行业集中度占比为55.09%。产业层面，政府和企业在加快现代物流建设、发展电子商务、创新型业务模式方面出现了相应的调整。

A省执行了将近一年之后，去年10月份公布的“两票制”执行效果是，药品批发商里有33家退出了市场，现在剩下的还有170多家，批发商的淘汰率大概是在20%左右，另外集团型企业进行了兼并重组。目前三级医院98%的药品、二级医院96%的药品都能实现“两票制”，当然也有少数药品存在短缺现象。后来放开了部分药品。

对于生产企业的影响

生产企业的一级配送商快速增加，配送商的遴选更多的是采取宽进严出的方法。在推销方式上，对于一部分的药品生产企业是没有影响的，影响的主要是一些做抵押代理的企业。

对于流通企业的影响

根据流通企业的数据，当然都是生存下来的企业，没生存下来的早就找不着了。这些企业平均可以配送的药品品种数量、签约的生产企业、签约的医院、能够配送药品的总金额均有明显增加，但医院到配送企业回款周期也有所延长。延长的原因还有药品零差率，延长了平均19天。意味着对配送企业资金成本的要求更高了。